O que o congelamento dos coeficientes do Fundo de Municípios nos diz

Critério de partilha está ultrapassado nova lei pode prejudicar 132 municípios

Apartir de 2019, ficam mantidos os coeficientes de distribuição do Fundo de Participação dos Municípios (FPM) para as cidades que apresentarem queda na estimativa populacional, até que o novo censo demográfico seja realizado.
Isso é o que determina a Lei Complementar nº 164/2018. A sanção dessa lei evidencia que há o reconhecimento de que o critério de partilha do FPM está ultrapassado.
Para os atuantes no tema, a proposta de “congelamento” causa perplexidade diante das já constatadas e significativas distorções dos critérios de partilha do Fundo, implantado na década de 1960, e praticamente inalterados desde então.
À época, as cidades mais populosas eram indiscutivelmente mais ricas, pois concentravam atividades industriais e comerciais, enquanto as menos populosas eram fortemente dependentes da agricultura e, consequentemente, das transferências constitucionais.
A demanda por uma lei como essa confirma a necessidade de discussão e revisão dos atuais critérios de partilha do Fundo. Esse debate pode e deve ocorrer no âmbito da Reforma Tributária. E, como é bem sabido, tributação e pacto federativo devem andar de mãos dadas em federações equilibradas.
As consequências de um modelo de transferência tão ineficiente, como o do FPM, são diversas e mantê-lo é ainda pior. A Corte Suprema, até bem pouco tempo atrás, versou sobre a inconstitucionalidade de uma característica semelhante ao Fundo de Participação dos Estados (FPE), fundo correlato, no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) nº 875.
De acordo com o relator da ADI nº 875, ministro Gilmar Mendes: “A fixação dos coeficientes de participação mediante a edição de lei complementar, além de não atender à exigência constitucional do art. 161, II, somente se justificaria se aceitável a absurda hipótese segundo a qual os dados atinentes à população, à produção, à renda per capita, à receita e à despesa dos entes estaduais se mantivessem constantes com o passar dos anos”.
A sustentação do projeto que levou à lei se baseia, fundamentalmente, em uma suposta deficiência na estimativa populacional realizada pelo IBGE, que poderia prejudicar 132 municípios. A proposta determina que essas cidades tenham seu coeficiente congelado.
Sem entrar no mérito sobre a competência do IBGE para realizar tal estimativa, o que a lei admite, mas não percebe, é o fato de que o problema deste grupo de municípios “prejudicados” não é a estimativa populacional, mas a regra de partilha.
O atual sistema de faixas populacionais impõe um coeficiente único para todos os municípios que se enquadrarem dentro de determinado recorte populacional. Tal metodologia promove não apenas uma distribuição desequilibrada dentro de cada faixa, mas também implica na possibilidade de severos impactos de receita de FPM quando constata-se a diminuição de população e eventual queda de coeficiente, e de receitas, mesmo para variações populacionais pouco representativas.
Seria muito simples resolver este tipo de problema. Bastaria que a atual regra de faixas populacionais com coeficientes discretos fosse trocada por um sistema de fórmulas, no qual a mudança populacional gerasse uma alteração contínua nos coeficientes de rateio do Fundo.

Isso, por si só, resolveria dois problemas em um único ato: proporcionaria mudanças mais suaves e marginais nos coeficientes ao longo dos anos e acabaria com a distribuição desproporcional entre municípios da mesma faixa populacional.
O debate em torno do FPM deve tocar em seus principais problemas, que são fartamente relatados pela literatura: 

1. os recursos do fundo têm sua divisão entre Estados “tabelada” pela LC 62/89 (critério estático);
2. como já antecipado, a fórmula de rateio segue um sistema de “faixas” de municípios, com atribuição de coeficientes únicos (discretos) dentro de cada faixa;
3. a partilha do FPM se baseia em poucos e antiquados parâmetros (população e renda per capita do respectivo estado para as capitais e apenas o critério populacional para os demais municípios), os quais não captam a realidade socioeconômica de cada território; 4) sua base de receita é estreita (IR e IPI) e pró-cíclica, ocasionando crise nos orçamentos municipais quando da ocorrência de quadros recessivos.

Cabe ressaltar que as disfunções apontadas têm acarretado uma excessiva, dispendiosa e crescente judicialização na partilha do Fundo. Isso poderá se agravar com a lei, uma vez que, para evitar perdas em 135 municípios, outras centenas de cidades irão deixar de receber algum valor, e poderão se insurgir contra a medida.
O atual sistema de transferência redistributivo e incondicional dos municípios poderia se inspirar em modelos mais modernos, tomando como referência experiências bem-sucedidas de outros países. Dentre as principais premissas, vale elencar:

1. busca pela equalização fiscal, em vez da redução das desigualdades regionais;
2. percepção das “capacidades” e “necessidades” das localidades, contemplando em seu critério indicadores econômicos, sociais, demográficos, geográficos e orçamentários (cidades de um mesmo estado com populações similares mas com condições socioeconômicas muito díspares recebem precisamente, e injustamente, repasses iguais);
3. orientação em prol da boa gestão, por meio da premiação de municípios comprometidos com o esforço e a responsabilidade fiscal;
4. assentamento em uma base de receita mais ampla e menos pró-cíclica;
5. previsão de período de transição de médio a longo prazo (10 a 20 anos) entre os critérios atuais e os novos.

É flagrante a necessidade de aprimoramento dos critérios de partilha do FPM. Se estamos convencidos que o país precisa realizar uma reforma tributária com olhar no futuro, substituindo impostos que refletem a economia do passado, não é razoável inaugurar um novo sistema tributário mantendo a partilha fundamentada em conceitos de meio século atrás.
Não é apenas incoerente, torna-se temerário modernizar a lógica da arrecadação tributária sem rever e atualizar as regras de partilha dos recursos.
É necessário evitar distorções e iniquidades, especialmente em cidades populosas e com alta vulnerabilidade socioeconômica, a exemplo dos municípios que compõem o G100, grupo de municípios que combina, dramaticamente, grande contingente populacional, elevada vulnerabilidade socioeconômica e baixa receita tributária.
Embora representem apenas 1,9% dos municípios brasileiros, no G100 residem 20 milhões de pessoas, quase 12% da população do país, altamente dependentes dos serviços públicos.
Para esse grupo de municípios, por exemplo, em 2017, a receita corrente per capita média foi de R$ 1.586, representando pouco mais de 50% da dos demais municípios com mais de 80 mil habitantes.
Além disso, esses municípios possuem receita tributária extremamente baixa e são fundamentalmente dependentes de transferências constitucionais. Se mantidas as proporções das taxas médias de crescimento das receitas atuais, o G100 alcançaria os mesmos níveis de receita tributária dos demais municípios do mesmo porte apenas no próximo século, em 2138.
Diante desse cenário e, a despeito de seus vícios jurídico-legais, a LC 164/2018 pode servir para abrir caminhos para uma reflexão mais ampla sobre o FPM no meio político. Se no ambiente acadêmico essa reflexão já é feita há anos (para não dizer décadas), a justificativa desta lei complementar deixa claro que a atual lógica do FPM não atende os interesses dos cidadãos.